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宜章林业行政执法的现状、问题及建议
发布时间:2015-08-05     信息来源:市政府法制办 作者: 字体:   (双击滚屏)

 

宜章林业行政执法的现状、问题及建议

宜章县林业局 白雄斌

(201585)

 

一、宜章林业行政执法的现状

宜章县是南方集体林区湖南省76个重点林区县之一,全县总面积213513公顷,林业用地面积154070.6公顷,活立木蓄积393.75万立方米,森林覆盖率60.02%。森林资源以中部和南部比较多,东部木材经营加工比较集中,征占用林地以县城周边、中部和南部比较多,野生动物以南部少部分和高速公路转交的比较多。

宜章林业局内设机构有办公室、政工股、计划财务股、绿化造林股、资源林政法规股、纪检监察室、工会联合会7个股室,挂靠行政事业单位有县森林公安局、县森林防火指挥办公室、县绿化办公室、县山林权属纠纷调处办公室、世界银行贷款林业项目办公室、退耕还林工程项目管理办公室等6个。直属机构有造林工程监理管理站、林业产业管理站、林业种苗管理站、林业科技推广站、森林保护站、林业基金征收管理站、木材管理站、林业调查规划设计队、国有林场与森林公园管理站、森林资源资产评估中心、林业产权交易管理中心等11个。设生态公益林管理办公室、林地林权换发证办公室、森林消防大队3个临时机构。基层派出机构有8个林业工作站、5个木材检查站、5个森林派出所。总体上看,机构多、执法力量分散。

宜章县林业局的林业执法机构有县森林公安局、木材运输巡查大队和各木材检查站;有执法权的机构:资源林政法规股、绿化造林股、森保站、林木种苗站、木材管理站、林业产业站和各林业工作站等机构,执法单位多,涉及的林业行政执法项目多。内部机构中,其中,局资源林政法规股统一管理林业行政处罚,对各类林业行政案件进行监督和执法检查,同时行使对盗伐、滥伐林木、非法征占用林地和非法木材经营加工等违法行为的林业行政案件进行查处、处罚工作。绿化造林股行使违反《中华人民共和国森林法实施条例》造林更新的处罚;《中华人民共和国防沙治沙法》和《退耕还林条例》等法律法规的林业行政处罚。县森林公安局依据《中华人民共和国森林法》第20条和《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》的授权规定,代行《森林法》第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权。国家林业局下发《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》(林安发〔2013206号)的有关规定:森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件。森保站行使违反《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《森林病虫害防治条例》、《湖南省林业有害生物防治检疫条例》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则(林业部份)》、《中华人民共和国野生植物保护条例》和《湖南省野生动植物资源保护条例》等法律法规的林业行政处罚。林木种苗站行使违反《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》等法律法规的林业行政处罚。林业产业站行使违反《湖南省林产品质量安全条例》等法律法规的林业行政处罚。木材运输巡查大队、木材管理站和木材检查站行使违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《湖南省林业条例》等法律法规关于非法运输的林业行政处罚。林业工作站(加挂野生动植物检疫与资源保护站)行使违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《湖南省林业条例》;《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》和《湖南省野生动植物资源保护条例》等法律法规的林业行政处罚。

县森林公安局、木材运输巡查大队和木材检查站只行使执法权,无管理权;资源林政法规股、绿化造林股、森保站、林木种苗站、木材管理站、林业产业站和各林业工作站等机构行使管理权和执法权;资源林政法规股行使对管理权和执法权进行监督检查的权力。

三、宜章林业行政执法体制存在的问题

《林业行政处罚程序》第七条的规定,县级林业主管部门应确立一个内部机构,统一管理林业行政处罚工作。林业行政案件在调查结束后由林业行政执法人员送至法制工作机构提出初步意见后,由本行政主管部门负责人审查决定或集体讨论决定。我局虽然设立了林业法制机构,法制与资源林政合并在一起,是一套人马两块牌子。而局林政资源法规股承担着全县林业行政许可管理、林权监督、资源管理、林木采伐办证、林业站管理、林地管理和木材经营加工单位管理等和其他的林政管理工作,任务繁重。局林政资源法规股有4名工作人员,有1名专职法制工作人员专管林业法制工作,法制工作人员还要承办其他的林政管理工作,难以起到真正的做好法制管理工作和监督检查执法工作的作用。

宜章在行使林业行政处罚等执法中存在以下问题:一是内部执法机构和执法人员比较多,局内有9个行使执法职责的机构,行政执法人员近两百人,林业行政执法散而不精,缺少统一性。二是各执法机构的职能相互交叉。特别是局资源林政管理、森林公安、木材巡查大队、森保、木管站、林产站、各木材检查站和林业站等机构执法职能严重交叉,这些机构互不隶属,业务之间没有领导和被领导关系,出现有利益抢着做,无利益或麻烦事相互推诿,在行政案件处罚管理上容易发生扯皮、推诿、争执和重复执法或处罚,严重损害林业部门的形象。三是管理与执法配置不协调。管理权和执法权同时并存,各林业行政执法部门执法职能按业务划分林政管理,受人员的限制不能很好地进行行政执法任务需要,平时忙于林政管理业务和其他的管理工作,对违法行为的执法查处时紧时松,管一块漏一块,出现一手拿着管理权一手拿着执法权,加上人员少,执法力度明显不强,而且缺少监督机制,给违法行为造成了可乘之机,不利于维护林业正常工作的有序开展。四是林业行政人员素质有待提高。由于执法机构多,林业工作点多、面广、战线长,执法对象量太复杂,导致行政执法困难。各机构对工作人员业务工作要求又不一样,无法统一把握执法业务,造成了执法素质参差不齐,影响执法质量;有些执法人员在进行行政处罚只开一张票的处罚金额,立案法律文书都不制作,严重违反了执法程序。五是各执法机构缺少集中性执法。执法中各自为政,出现多头执法,重复处罚或一罚再罚现象。六是缺少行政执法监督机制的配套措施。

随着林业改革的逐步深入,党的十八大后加强了对林业生态的保护政策,加大了对森林资源保护,尽量少伐林木,对林业生态实行以保护为主的政策。但宜章在林业行政执法中,存在执法力量明显分散、薄弱。当今交通通讯发达,即使出现木材流通也难以监管状态;加上禁伐,木材流通明显减少,固定的木材检查站明显不适应当今状况;造林、林木种苗和林业产品质量安全等行政执法出现空白状态,浪费或闲置了大量物力财力和人力。目前的林业行政执法体制已不能适应社会新形势发展的需要。

四、完善林业行政执法体制的建议

今年湖南省开展省直管县体制改革试点,宜章县是郴州市首个划为湖南省省直管县经济体制改革试点县。省林业厅赋予试点县(市)经济社会管理权共有32项,直接审批有9项,其中省下放4项;内部审批有11项;直接管理有4项;直接上报审批8项。

根据全国各地开展林业综合行政执法10多年试点工作经验。组建林业综合行政执法机构,查处林业行政案件的职责都必须交由林业综合行政执法机构统一行使,在依法做出林业行政处罚决定时,处罚主体符合有关法律、法规的规定。其他机构(单位)只行使管理,不再承担查处林业行政案件职责,遵循“政策制定职能与行政处罚职能、行政处罚职能与监督检查职能相对分开”、“权责一致”和“精简、统一、效能”的原则。管理权与执法权分开,执法权与监督权分开,整合执法队伍,理顺执法体制,完善执法制度,规范执法行为,创新林业行政执法机制,不断提高林业行政执法的整体水平和执法质量,为推进“治理与破坏相持阶段”林业工作提供保障。建议在林业局初步建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的统一综合的林业行政执法体制。

(一)完善法制管理机构

    按照《林业行政处罚程序》第7条的规定,建立、健全林业法制管理机构,统一管理林业行政处罚工作。与省厅政策法规处相互配套,法制管理机构从资源林政分离出来,成立政策法规股或法制股(办),统一负责全县林业行政处罚工作的把关、审核、管理和监督检查,统一林业行政执法标准、程序,以从根源上堵塞执法漏洞。林业法制与林业行政许可管理工作息息相关,林业行政许可审批管理工作划归挂靠法制管理机构进行兼管。

(二)组建林业综合行政执法大队,实行综合执法

根据湖南省林业厅《印发<湖南省林业厅关于全面推进法治建设工作的意见>的通知》(湘林策〔20153号)和郴州市林业局《关于全面推进林业综合行政执法工作的通知》(郴林〔201529号)的要求,加快林业综合行政执法进程,确保林业行政处罚合法、高效,不断提高林业综合行政执法的现代科技运用水平。将原来先分散到县木材运输巡查大队、森保站、林木种苗站、木材管理站、林业产业站、各木材检查站和林业工作站的林业行政执法人员和执法职能进行集中整合,成立以县林业局为主体的县林业综合行政执法大队,统一开展林业行政执法。县林业综合行政执法大队设为县林业局二级正科级执法机构,建立“执法统一领导,案件统一受理,立案统一登记,统一法制审核,处罚统一审批,案卷统一归档”的林业行政综合执法制度。使林业综合行政执法大队这支具有专业性和稳定性比较强的力量队伍。

通过考核、测评的方式,抽调业务骨干和素质比较高的工作人员组成的林业综合行政执法人员队伍。根据我县林业管辖范围实际情况和林业行政执法需要,林业综合行政执法大队可由分管林政副局长兼任大队长,设2-3名副大队长,编制预定为30-35人,大队内设业务组和内勤组,下设3个中队,分为木材运输管理行政执法中队、林地行政执法中队和野保行政执法中队,每个中队配备交通行政执法车一辆,便于高效行政执法,以更加有效更加全面对全县林业进行林业综合行政执法。

   (三)加强林业行政队伍建设

为保障林业综合行政执法工作的正常开展,局内部组建林业综合行政执法大队先行开展工作,并积极与县编制部门协调,争取在机构改革中纳入编制序列。

    1、加强林业综合行政执法队伍的领导组织、思想、业务、工作作风和廉政建设,充分发挥林业综合执法职能,做到解决多头执法、交叉执法、重复执法和推诿问题的行为。

2、加强林业行政执法工作人员法律法规和业务知识学习培训,确保持证上岗,必须每一个林业行政执法工作人知道执法程序和制作法律文书,提高林业行政执法工作人员的业务素质。

3、加强行政执法经费和完善办公设施,解决办公场所、工作经费、执法车辆配备、办公电脑、照相机和摄像机等办公设备和工作用品,保障林业综合行政执法机构的正常工作顺利开展。

(四)明确林业行政执法权限划分

    1县森林公安局依据《中华人民共和国森林法》第20条和《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》的授权规定,代行《森林法》第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权。国家林业局下发《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》(林安发〔2013206号)的有关规定:森林公安机关可以依法以其归属的林业主管部门的名义受理、查处林业行政案件。并维护全县林区治安综合治理工作,查处破坏森林资源和国家重点保护野生动植物资源的刑事案件。在森林资源保护和野生动植物资源保护中起重要保障作用。

2林业综合行政执法大队依法查处全县各类林业行政案件。木材运输管理行政执法中队工作职责查处木材运输流通、非法经营加工竹木、盗伐林木、滥砍滥伐林木等林业行政处罚;林地行政执法中队工作职责查处违法征占用林地或超面积使用林地等林业行政处罚;野保行政执法中队工作职责查处无证驯养繁殖、非法经营运输、携带、乱捕乱猎野生动物及其产品、林业产品质量安全、非法经营林木种子和假冒伪劣林木种苗、林木检疫等林业行政处罚。充分发挥在森林资源保护和野生动植物资源保护等林业行政执法中起重要主导作用。

局属资源林政、绿化造林、森保站、林木种苗站、木管站、林调队、林产站和各林业站等相关单位,根据本部门工作管理职责,负责林业行政管理相关环节的配合协助工作和完成技术鉴定上的初步工作,充分发挥在林业行政执法中起重要铺助作用,不参与林业行政处罚工作。实行管理权与处罚权相对分开。

(五)做好林业行政执法与刑事司法的衔接工作。建立健全林业行政案件移送机制,准确把握行政执法案件与刑事案件的界限。对于涉嫌犯罪的案件,按程序一律移送移送森林公安机关,不得以罚代刑。对把握不准的案件要及时主动和当地纪检、检察、法院进行沟通联系,争取支持,确保办理的案件经得起各方面考验。

 

 

 

 

 
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